中餐厅一
江苏省泰州市曲霞镇是长江北岸具有历史文化底蕴的生态美食特色小城镇，2021年启动省级重点及特色镇发展综合示范段项目开展集镇特色空间塑造，其镇容镇貌发生了显著变化，城镇功能得到提升，进而集聚了更多的人口和经济发展机遇，为当前在城乡融合发展目标背景下探索推进小城镇建设发展的有效路径提供了一个有益的观察样本。2024年12月，中国城市规划学会城乡治理与政策研究专业委员会、江苏省乡村规划建设研究会组织十多位政策研究、公共管理、规划建设等方面的专家，围绕曲霞镇建设路径与成效及其启示开展了深度对话研讨。基于实地调研及会议研讨的共识，形成本次调研报告，以期为破解
——江苏省乡村规划建设研究会小城镇发展与城乡融合专委会主任、南京师范大学张小林教授认为，小城镇未来发展路径应重视制度创新，坚持产业及空间发展特色化、专业化，寻求区域相对比较优势，一方面吸纳城市要素溢出，另一方面承接乡村公共服务。
——中国城市规划学会城乡治理与政策研究专业委员会主任委员、南京大学张京祥教授提出，现今小城镇在国家新型城镇化及乡村振兴战略中尚处于“真空”状态，但是这种真空状态既不符合中国城乡历史发展的规律，也不符合城镇化发展的规律。随着经济社会发展进入新阶段以及交通、互联网等支撑体系的快速发展，小城镇这种具有浓郁生活性、慢节奏生活方式的空间将迎来更多的发展机会。
一是城镇面貌显著提升。综合示范段建设以来，曲霞镇陆续完成桥梁节点改造、街景立面改造、滨水步道建设、陈潮市民文化活动空间建设等项目工程，兼顾镇区入口形象节点、汤包美食文化节点等重点空间打造，形成别具曲霞特色的集镇景观，增强了城镇的吸引力和文化软实力。
二是带动效应日益彰显。曲霞集镇常住人口由2021年的3000人增长至现在的6000余人，居民人数的倍增不仅为当地消费市场带来了活力，还为各类服务业的发展提供了充足的市场需求。以霞幕圩大街为例，新增小餐饮、快递点、小商铺等个体商户23家，沿街店铺通过立面改造实现租金收益普遍提升约10%。作为经济增长的重要引擎，服务业在餐饮、零售、文化创意和旅游等领域均表现出积极成效。据统计，2020-2023年期间，曲霞镇地区生产总值增幅达38%，第三产业增加值增幅达52%，一般公共预算收入增幅18%，整体社会经济增长水平在周边乡镇中处于领先地位。
三是特色产业集聚发展。曲霞镇充分发挥“汤包名镇、创业乐土”品牌效应，引导汤包名店向新大街迁移，打造汤包集聚一条街，汤包产业年产值由2021年150万元增长至380万元。推进一二三产业协同发展，以稻麦全产业链为主导，2023年以来开发特色农业产业项目7个，完善农业示范区建设，推动曲霞汤包品牌价值提升，注册了“曲霞汤包”国家地理标识。小城镇建设对招商引资带来了蝴蝶效应，近两年引进快鹿地铁、荣盾人防、中运锚链等规上企业，年轻人返乡就业数量明显增加。
一是注重系统谋划，合理选择示范建设范围及类型。坚持“核心带动、统筹兼顾、突出特色”的原则，优先选择基础条件较好、群众意愿强烈的镇区，以霞幕圩大街为核心，合理划定覆盖周边居民点的示范建设范围；结合文化底蕴、产业基础和民之所盼，分类实施老镇区综合整治、基础设施与绿化建设、重要节点特色风貌和文化塑造等多类型示范项目，最终选择陈潮市民文化活动空间、特色节点改造提升、滨水景观步道建设及霞幕圩大街综合提升四个重点示范建设项目，作为提升集镇人气的触媒。
专家共识1 空间特色塑造是带动小城镇经济社会发展的切入点：曲霞镇在短时间内发生诸多变化，尤其是常住人口从3000人增长到6000余人，究其原因首先在于特色空间的塑造及治理创新层面找到了突破口，尤其是空间特色塑造成为带动小城镇经济社会发展的切入点，通过物质空间改善吸引了人流及业态的聚集。
二是突出设计引领，打造蕴含曲霞人文精神的文化地标、文化符号。以圩田文化为底蕴，还原建筑的历史风貌，加强重点区域、重要建筑规划设计，运用“形态小而美”的理念，组织多轮专家论证及居民协商，遴选青砖黛瓦、古风结构等传统形制，运用街巷肌理织补、水系廊道串联等设计策略，重塑城镇特色风貌。围绕“让地方文化标识更加鲜明”的目标，对曲霞镇历史文化名人进行普查、挖掘、整理，建立了历史名人资料库。从知名度、历史贡献和群众认可度等角度综合考虑，最终选取了群众知名度高、认可度广的道光年间知名书法家陈潮、乾隆十三年武状元张兆璠重点推介，成为凝聚本地人的精神坐标。
三是聚焦群众需求，重点解决群众反映热烈、需求强烈的事项。在建设前期认真做好现场调研和资料收集工作，充分走访调研镇区群众，敲定建设项目内容。例如，在霞幕圩大街改造过程中，人行道各个商铺门口走廊高低落差较大，主干道原有道路东西方向不在同一水平位置，施工单位技术上比较难以把握，居民意见较多，施工过程既要考虑老百姓方便出门又要确保道路美观整齐。为此，曲霞镇和设计单位、施工单位多次会商拿出方案，同时对沿线群众上门做方案解释说明，取得了他们的理解和支持。通过这种方式，曲霞先后实施了镇区主大街改造工程、镇区北二环道路建设以及集中居住点的规划建设，打通交通命脉，集聚人气。
四是建立保障机制，推动项目设计方案落地实施。在设计阶段，集思广益优化设计，充分发挥镇村干部和群众代表作用，走街串巷发放告知书和宣传单，寻求村民支持。在沿街立面改造实施过程中，涉及商户96户，当时不少商户存在顾虑，怕影响自己的生意，造成损失。曲霞镇及时成立了专班，逐一登门宣传释疑，搜集问题20多条，针对反映的交通拥堵、设施损坏等问题，专班及时完善施工方案，抢抓工期，确保将影响降到最小，项目实施过程实现了零投诉零纠纷，同时把这种工作方法扩展到项目建设全过程，在长达三年施工中未发生一起信访纠纷。
小城镇在承接农村剩余劳动力、传递城市发展辐射、保持县域经济的稳定增长方面起着不可替代的作用，但发展中面临诸多挑战。一是基础设施和环境治理薄弱，垃圾处理、污水治理、绿化等方面存在短板；二是产业转型难度大，经济基础薄弱，产业结构单一；三是空间形态趋同、文化辨识度低，文化资源未被有效转化。
曲霞镇的实践表明，小城镇只需适度财政支持，通过精准投放资金和示范带动，便可发挥显著杠杆效应。曲霞镇利用财政资金对霞幕圩大街及周边片区的系统性改造，在基础设施完善、人居环境改善、群众参与机制建设和文化品牌打造等方面取得了显著成效。未来，小城镇有望成为破解城乡二元结构的关键节点，实现“被动承接”向“主动创新”的转变。
一要将特色禀赋作为转型驱动触媒，以特色塑场景，以场景助融合、聚人气。江苏省各小城镇在资源禀赋、历史文化和产业基础等方面各具特色，应挖掘空间潜力，在空间中注入文化内涵，打造兼具功能性与识别度的特色场景，实现空间形态、产业发展与居民生活的有机融合。依托地方美食、民俗手工艺、历史故事等在地资源，推动“文化+产业+旅游”深度融合，建设一批标志性项目，既服务居民日常，又增强外部吸引力。鼓励各地围绕本土优势开展空间优化、功能嵌套与品牌塑造，通过“小切口”实现“大成效”，推动“人气、烟火气与产业链”良性循环。建立“一镇一品”的动态管理与展示机制，支持各地以特色项目争取专项资金与政策扶持，打造一批“小而精、小而美”的特色城镇样板。
专家共识2 小城镇应通过空间特色塑造吸引要素集聚：如今在高速城镇化进程之后，更应该重新审视小城镇在城镇体系、区域空间格局中的战略地位，促进小城镇的发展，统筹好小城镇发展与中心城市发展、县域城镇化以及乡村振兴等空间战略的协同关系。未来小城镇的发展应与时俱进、加快转型，更加注重空间特色塑造和治理创新，吸引人流及产业要素集聚，不断提升小城镇的发展竞争力。
二要将群众需求作为建设导向精准施策，以需求定项目，以项目促服务、强产业。在小城镇建设过程中，将群众需求放在核心位置，确保建设项目与当地居民的实际需求紧密契合。开展深入的实地调研和走访，广泛收集群众反馈，了解居民在交通、公共服务、生活设施等方面的迫切需求。优先推动主干道改造、道路网络拓展、公共服务设施建设等项目，提高镇区的可达性和服务能力，改善居住环境，提高公共空间的舒适性和安全性，增强居民的获得感和幸福感。加强不同镇区之间的联动，推动城镇的功能提升与区域发展需求的协调，促进产业和商业资源的集聚。
三要将机制保障作为项目落地的重要支撑，以机制促协同，以协同聚合力、保实施。在规划设计阶段，深入与镇村干部和群众代表沟通，广泛征集意见，确保项目与群众实际需求契合。在建设过程中，应设立专门的工作小组，负责协调和监督项目实施，解决施工过程中出现的交通、环境、进度等问题。加强后期管理与维护，防止基础设施“建而不管”现象，确保建设效果长期发挥作用。通过“共建共治”的模式，有效避免社会矛盾，提升居民满意度，为小城镇的可持续发展打下坚实基础。
专家共识3 小城镇的空间治理是国家治理与村民社区治理的有机融合：小城镇不仅是基层治理的基本单元，也是政策落地的前沿，更是检验乡村振兴战略实施成效的主阵地。小城镇的空间治理更应强调自上而下的国家治理与自下而上的村民社区治理有机融合。如何引导市场以及社会力量参与到小城镇及乡村建设过程中，是未来小城镇可持续发展的关键。
在江苏省城镇体系中，重点镇在区域内发挥着引领、带动和辐射作用，而类似曲霞镇的非重点小城镇数量众多，分布广泛，是广大乡村地区的服务中心。借鉴曲霞做法，各级财政部门可按需划拨专项资金，通过示范引领、精准支持，推动关键节点改造、公共服务提升及产业集聚，进一步发挥财政资金的杠杆效应，并通过产业增值与居民就业带动，提高百姓收入，助推城乡融合发展大格局构建，为实现共同富裕提供可持续的实践路径。
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